经济危机下的福利制度调整

文章作者：郑秉文 段国选　文章出处： 《中国证券报》 2009.8.17

法国此次周日工作成功立法是欧洲福利国家“福利逆转”的一个标志。这说明任何劳动保护制度对劳动力市场都多少具有一定反作用，过度立法将导致欲速不达。

经济繁荣时期和经济危机时期都容易导致福利制度的“增肥改革”和“减肥改革”。因此，无论在经济繁荣时，还是经济危机时，决策者都应十分冷静，而不应头脑发热，应有一个始终不渝的理念追求，而不应"一边倒"。

经济繁荣时期也好，经济危机时期也罢，对福利制度走向的影响都容易出现“走极端”现象。历史经验证明，“过度增肥”这个极端后果更可怕，它必将导致制度的轮回。此次金融危机催生的欧洲福利“减肥”运动与美国正在建立全民医疗制度的“增肥”改革形成反差。欧美的这个对比从一个侧面验证了福利制度“走极端”的害处。

法国“周日工作”立法历程：“马烈提案”7年马拉松式立法

2009年7月15日和23日，法国国民议会和参议院分别通过了“周日工作”法案。该法案全称是《周日休息原则的再确认与该原则的例外》，其主要内容有三，一是再次确认周日休假的基本原则，二是授权旅游地区商业部门可以自愿在周日开业，三是将商业聚集区巴黎、里尔和马赛三个城市“划分”为“例外”，授权其商业店铺周日可以开业。

虽然近月来“周日工作”这个词汇已成为法国各种媒体和网络使用率最高的一个词，但这项提案从动议到今天立法通过，经历了旷日持久的马拉松式的7年光景。

2002年，“人民运动联盟”(UMP)成员马烈当选为国民议会议员。由于马烈来自法国南方罗讷罗讷省，该省地处法国南方地中海沿岸，是欧洲著名的 “蓝色海岸”旅游胜地，对“商店周日工作”具有巨大的市场需求，尤其是节假日和周末。马烈当选议员之后便开始着手准备提案，试图推动这场“周日工作”的商业革命。根据程序，马烈首先为其所在的国民议会专门委员会“文化、家庭和社会委员会”提交了一个关于“周日商店开业”的立法提案，该委员会很快便接受了这项提案，并对该法案进行了多次修改和讨论，其论证焦点主要集中在法国旅游景点地区、商业区和属于社会窗口的公共部门是否具有打破“周日休息原则”的可行性。

2008年1月，马烈联合74位议员签名向国民议会提交了这份“马烈提案”，要求其修改《劳动法》。该议案很短，只有两页，提出的具体建议是：“如果一方面业主在条件允许情况下可以周日开业，另一方面雇员自愿行使其集体协商确保的权利，同时消费者愿意购物，那么，在某些地区就存在着周日开业的可能性”。

2008年6月22日，马烈又联合国民议会85位议员给法国总理菲永写了一封信函，正式提出了“周日商店开业”的建议。信中提出，周日休假的强制性规定使“法兰西岛”的就业机会受到严重威胁，尤其在马烈家乡罗讷罗讷省，几千个商业就业岗位时刻处于威胁之中，因为事实上该省的一些服务性行业处于“半地下”状态。

2009年“马烈提案”正式进入立法程序：同年7月15日法国国民议会通过该法案；7月23日深夜与24日清晨参议院以微弱多数最终通过了这项《周日休息原则的确认与该原则的例外》。

法国35小时工作制导致劳动力市场僵硬

“星期日休息”起源于希腊-拉丁文化传统，在18世纪工业化和世俗化的过程中，逐渐由“上帝的星期日”让位于“节日的星期日”；法国大革命之后的 1793年实行的日历改革正式确定为“旬日”休息制度；1880年，大型商店雇主联合会发起大规模社会运动，推动1906年7月13日成功地采取一项立法，规定在6天工作之后，星期日为休息日。此后法国历次立法均对1906年这项立法予以肯定和确认，例如，法国《劳动法》第L.3132-3条明确规定： “每周的星期日是休息日”。法国《劳动法》还规定，雇员50名以上的商业机构如周日开业，必须首先要经过雇主和雇员的集体协商，否则将受到经济处罚。

在欧洲，英国率先于19世纪末立法，规定周六下午和周日为“法定休息日”，成为其他欧洲国家效法的样板，由此，weekend(周末)这个英文词汇便传入欧洲大陆许多国家语言之中，法语也直接“借用”了这个单词。

继法国之后，意大利于1907年立法规定周日休息，欧洲大陆其他国家也随之陆续立法，规定周日为法定休息日。法国不仅是欧洲大陆立法规定周日休假最早的国家之一，也是规定最为严格的国家。

战后以来，上世纪50-70年代欧洲经历了经济高速增长期，法国等欧洲大陆一些国家在上世纪70年代陆续对劳动力市场实施了一系列严格的保护措施；过度的劳动保护制度一方面使劳动者权益得到了法律保障，但另一方面，这个“双刃剑”对劳动力市场产生的副作用日益显现，尤其进入90年代以来，当经济徘徊不前和经济危机发生时，僵化的劳动力市场失业率始终在两位数以上，成为欧洲大陆失业率最高的国家，青年失业率常常高达30%以上，成为一个社会痼疾。

为解决居高不下的失业率，提高就业率，在巨大的社会压力下，法国政府不得一再压缩工作时限，旨在“创造”就业机会，让那些“隐含合同”下长期失业的大军能够“分享”到有限的就业机会：1982年将每周41小时工作压缩到38小时；1999年又从38小时压缩为35小时，并对“星期日休假”实施更加严厉的管制，如违反这些规定，将处以严厉的处罚。法国《劳动法》规定，超过35小时以外的工作将分为加班、夜班、加时三个档次，凡是超出法定休息日的工作时间，如节假日和周日，在经过集体协商前提下，必须要支付加倍工资。这就是闻名的“法国35小时工作制”。但最近几年来，35小时工作制和周日休假制度日益被视为增加企业成本，降低企业竞争力的重要制约因素之一。

本来，实施严格的35小时工作制和“周日休息”，是为了保护劳动者权益，提高就业率，据当时政策制定者估计可增加十几万个就业机会，但其结果却事与愿违：有工作的人休闲的时间多了，而没有工作的人却依然找不到工作，就是说，“隐含合同”的潜规则使劳动力市场门槛更高，就业更加困难，就业机会没有得到充分分享，分享的只是休闲时间，失业率尤其青年人失业率居高不下，劳动者的劳动权益反倒受到了损害。

于是，法国政府不得不于2006年初出台《首次雇佣合同法》，规定20人以上的企业在雇佣年龄不满26岁的年轻雇员时，可在头两年内随时解雇工人而无需说明理由，旨在最大限度地改善26岁以下青年人的就业状况，因为当年15岁至25岁青年人的失业率已高达36%。但是，这项法案引起青年人的极大不满，全法近40所大学在校生走上街头，最终全法几百万人卷入进来，范围覆盖200多城镇，演变成战后以来最大的群体事件之一，法国当局不得不派出4000 名防暴警察施放催泪弹和水枪，导致800多人被逮捕。在强大的反对压力面前，原本立场强硬的总理德维尔潘不得不做出让步，《首次雇佣合同法》被迫流产。

10年来的实践证明，僵化的劳动力市场与持续的两位数失业率在法国已成为青年恐慌、社会骚乱、街头政治的重要根源之一，2000年以来全国范围发生的社会示威群体事件均与此有关，法国政府对此心知肚明。

福利制度的轮回与迟到的法国：取消强制性“周日休假”是大势所趋

不仅法国政府，其他欧洲国家和欧盟均对其存在的经济社会问题十分清楚。2000年3月，欧盟曾发表一份著名的“里斯本日程”研究报告即《里斯本欧洲委员会-欧洲经济社会革新日程》。该报告对欧洲和美国十几个领域做了详细对比，大声惊呼“欧洲落后了”，极力呼吁欧洲政策需要“再定位”，郑重提出对欧洲经济应进行改革，对欧洲社会模式应进行重建，应瞄准美国，奋起直追，应对挑战。在论述欧洲存在的问题时，该报告十分明确地指出，就业问题是重中之重，提出 “恢复充分就业作为经济社会政策的重要目标”，并为此设定了具体量化目标和时间表：就业率到2005年提高到61%，到2010年提高到70%；欧盟平均失业率到2010年降到4%；妇女就业率从51%提高到2010年的60%。

2000年欧盟发表的这份“里斯本日程”，既是未来十几年改革设计的一个宣言，也是对90年代以来各国福利制度改革的一个总结。

80-90年代以来，当欧洲发现自己积重难返、改革势在必行的时候，社会模式改革和经济体制改革在各国便早已此起彼伏，福利国家的“瘦身改革”运动和福利制度的“减负”浪潮横扫欧洲；在“周日工作”与“周日休假”的争论中，改革派也渐占了上风，欧洲出现了“周日工作”的新一轮“福利制度轮回”。与欧盟其他国家相比，法国是一个“迟到者”。

欧洲“周日工作革命”始于1996年。当年，在英国的要求下，欧共体取消了1993年通过的“93/104/CEE法案”第5条规定的“每周必须休息24小时最低要求”的内容，欧洲法院判决将这个权利下放给各成员国，建议各成员国可根据其文化、宗教和传统、劳动力市场、劳动保护制度及其制度目标等因素，自行决定周日是否工作和每周工作多长时间。

欧盟的这项改革为其成员国层面的改革开启了一个“闸门”，“周日工作”立法改革从90年代开始鱼贯而出。改革大致可分为两种情况：一是德国等国在坚持周日关门的同时，以松绑和“例外”的形式实施有限的改革；二是荷兰等有些国家则进行了较为彻底的“周日革命”，完全取消了周日不能开业的规定。总的看，欧盟成员国对周日开业的规定各具特色，殊途同归，呈现出周日和节日开业解禁、放松管制和下放权利的趋势；他们一方面在理论上绝不公开否定周日法定休假这个 “基本原则”，但同时在实践上对周日休假这个“社会模式”做出很多“变通”，于是，周日开业解禁、周日休息灵活化的改革浪潮逐渐席卷欧洲。

瑞典——瑞典是欧盟成员国中对周日开业最早做出放松规定的国家，它于1971年正式引入商业店铺灵活开业时间的管理体制，仅对夜里12时至次日清晨 5时作出不能开业的硬性规定，周日可以在12-16时开业。一般来说，瑞典商铺的实际开业时间为9-18时，周六13-16时规定为停业时间，但在大城市，商店商场开业时间可延至22时。

英国——英国也是较早取消周日不能开业规定的国家。英国1950年的《商店法案》规定周日不能开业，1994年英国通过的《周日交易法案》取消了这个限制，规定除周日以外，280平方米以下的商店可以24小时昼夜开业，其他商业店铺开业时间是10-18时。1996年通过的《就业权利法案》规定，大型商业中心的开业时间是11-17时，周日超市可开业10-16个小时，但商店雇员可以拒绝周日连续工作。2004年通过的《圣诞节交易法案》规定大中型商业中心在圣诞期间不得开业。 www.6park.com

卢森堡——卢森堡1995年6月19日立法规定商店开业的时间为6-20时，其中节日、周六和周日是6-18时，但不包括宾馆、饭店、出租车、救护车、救火车、烟草店等。

荷兰——荷兰1996年立法完全取消了对商场开业时间的规定和周日不能营业的禁忌，对商业店铺的开业制度重新作了规定：每周7天均可开业，时间为 6-22时，其中12月24日和5月4日的闭店时间为19时，但旅游景点城市(如阿姆斯特丹)和外汇兑换处等商业机构也不受限制。

芬兰——芬兰2000年12月28日立法放宽了商业企业工作时间的限制，周日商业店铺的开业时限最高可达12至21小时。

西班牙——西班牙2004年的两部立法原则上允许延长开业时间，具体开业时间决定权完全下放；各地对周日和节日开业时间做出的规定差异性很大，对占地面积大小不同的商店的规定也不一样。

德国——德国1956年立法规定周日和周六14时以后不得开业，2003年立法放松了这个规定，2006年立法再次对商店开业时间进行松动，各州据此对商业开业时间纷纷作出五花八门的改革，例如，有的州规定周日开业时间不得超过5个小时，18时之后必须关门，有的州则规定，药店、报亭、车站、机场等可以例外等等。一般来说，最常见的是每年有4个周日或节日开业，最少的是3天，最长的是柏林10天。2007年德国商会曾对各州商店开业规定列出一个表格。

比利时——比利时2006年11月10日立法对商业开业时间放松管制，规定其周五和节日21时关门，小于150平方米的商店开业时间可以放宽至18时或次日清晨6时，周日的开业时间由商店自行决定。

金融危机推了一把“周日开业”

与欧盟其他国家相比，法国只能说算是赶上了一个尾巴。众所周知，法国福利制度与法国社会文化长期以来形成互动，最终导致形成一个定势：文化传统推动习惯势力，使法国福利制度成为文化传统和习惯势力沿着“路径依赖”的方向不断演变的一个重要变量，逐渐演变的福利制度反过来又固化了法国特有的福利文化特质，后者则进一步导致社会民众的心理错位，这种心理错位与政策制定者之间形成极大反差，政府始终是改革的倡导者，而民众则日益成为改革的反对者，历届政府的改革纲领都受到社会的坚决抵制，造成社会和政府的严重对立，甚至引发社会震动和社会震荡。周日工作的立法过程同样遇到类似的怪圈。

例如，一方面，“周日工作”在一些商业繁华区和旅游区已形成一个巨大的市场需求，在雇主和雇员双方自愿的前提下，周日开业的社会需求越来越大，呼声越来越高，成为全社会和媒体关注的一个新闻焦点。例如，2006年11月阿尔萨斯-洛林地区商店节日和周日开业曾引发一场全国范围的网民大讨论。

但是，另一方面，法国民众却依然毫无所动，我行我素，宁肯在家，不要工作；宁要休闲，不要赚钱，甚至就连金融危机的到来也没提高法国居民“周日开业”的热情和就业倾向。例如，2008年金融危机开始冲击法国实体经济时，法国55-64岁的劳动力就业率只有38.3%，2009年3月法国商业部门损失了37.5万个就业机会，6月份全法劳动供给下降了14.9%，而劳动需求仅提高了4.6%。与2008年第四季度相比，2009年第一季度法国人“加班”工时不升反降，下降幅度达11个百分点。再例如，2006年6月的一次民意调查显示，75%的人表示不愿意周日工作，2007年12月7日这个数字下降到53%，2008年12月2日的调查上升到64%，2009年7月7日又回升至75%的水平。2008年1月网络有一文章标题为《法国革命消灭周日》，对取消周日休假表示极其惊讶！2006-2009年的民调结果显示，金融危机并没有促使法国人周日出门或是工作，或是购物。2009年6月16日伊福调查所对1019人进行了调查，对“周日工作”的态度是，16%表示完全同意，43%基本同意，19%基本不同意，22%完全不同意。

法国居民作为消费者和生产者的心理错位，民众和政府之间的思维落差，不仅使法国成为周日工作立法改革一个“迟到者”，而且，在欧盟“有限松动”与 “彻底解禁”两种情况的改革中成为一个极端的“保守者”。首先，所有放松管制的地区和行业均为“例外”。法国有4个城市人口超过百万以上，即巴黎964 万，马赛地区135万，里昂134万，里尔100万。本来，最初打算将这4个大城市均划为“例外”，但几年来反对派与支持派之间的博弈结果最终只批准了巴黎、里尔和马赛为“例外”，里昂仍被“保留”下来。

其次，法国人对周日休假神圣不可侵犯的“传统原则”还可从此次投票比例上窥测一斑：在2009年7月15日国民议会通过“马烈提案”时，经过马烈7 年的游说，有282票表示赞成，但仍有238票反对；在2009年7月23日参议院对其进行审议时一直争论到次日清晨，最终的投票结果是165票同意，159票反对，仅有6票之差。

再其次，自2002年马烈提出议案以来，法国经历了长达7年的马拉松立法过程，成为欧盟此项改革耗时最长的国家。

尽管如此，在金融危机的关键时刻，法国毕竟最终完成了这项立法改革，使法国五分之一人口再也不用为周日不能逛超市和购物而发愁了，马烈先生由此感到十分欣慰。实际上，“周日工作”提案是通过的第三个“马烈提案”，2003年和2006年他提出的矿工权益和护士权益的两个法案分别得到通过。此次马烈提案通过后，《劳动法》将有33处得到修改。

毫无疑问，此次金融危机帮了马烈一个大忙，对周日工作立法推了一把，在客观上成就了这次立法改革。这主要表现在工会态度的转变和政府的决心两个方面。

首先，此次金融危机促使法国几个主要大型工会的态度发生了转变。尽管诸如“法国基督教工人联盟”(CFTC)等一些工会对周日开业依然表示激烈反对，但在金融危机的冲击下，几个重要工会的态度发生了转变，例如，法国最大的工会“法国总工会”(CGT)就是一个典型案例，在最后的关键时刻转向支持周日工作立法，该工会主席迪博说，周日开业可以刺激经济，增加就业机会。可就在2009年3月该工会对1018名成员进行民意测验时还有58%的受访者认为周日工作是不可能创造就业的。

此外，在此次周日工作立法中，在金融危机背景下，雇主联合会起到了较大作用，支持商店周日开业的雇主组织日益增多。例如，“全国大型商场委员会” (CNCC)由700家大型商场组成，员工3.4万人，在2009年2月对其民调的结果显示，59%表示愿意周日开工。位于巴黎市中心的正式被分类为“旅游区”的大型商业中心“拉德方斯”表示支持周日开业，认为周日开业可以成为一个“真正的家庭旅游”。

最后，此次世界经济危机使法国政府推动周日工作立法的决心更加坚定，尤其在2008年10月金融危机对实体经济开始明显产生影响的时候，法国政府将周日开业逐渐视为抵御金融危机的一项社会政策。早在2008年10月，法国负责消费事务的国务秘书吕克·夏泰尔宣布说，法国政府拟修改《劳动法》，旨在 “抗危机、保就业”。法国金融危机的影响早在2008年春季已有显露，第一季度增长率仅为0.4%，第二季度就下降到-0.4%，第三季度为-0.2%，第四季度为-1.5%，成为法国近年来最低点；2009年第一季度稍好，但也是-1.2%。几年来，法国经济始终是表现最差的欧盟国家之一，2006、 2007和2008年GDP增长率分别为2.2%、2.2%和0.4%，均低于德国和欧元区，2006、2007和2008年德国分别为3.0%、2.5%和1.3%，欧元区分别为2.9%、2.7%和0.8%。

福利改革的大趋势与法国福利改革“一小步”

第一，欧盟福利改革与法国改革的比较。在欧洲福利整体框架下，曾几何时，“周日休假”是其一个不可分割的组成部分，并被欧洲人视为一个“福利权利”。但斗转星移，欧洲福利改革几十年以来，周日休假这个历史悠久的“福利权利”却逐渐被周日开业的“工作权利”所替代。在欧洲福利制度的这个轮回中，法国是一个迟到者，但毕竟迈出了这一步，最终成为一个成功者。

在欧洲福利改革浪潮中，欧洲国家可以分为“激烈改革”、“温和改革”和“坚决不改”三组国家。以上个世纪80年代的英国、90年代的瑞典和意大利等国家始终是“激烈改革”的代表；2000年以来的德国等为代表的“温和改革”稳中求进，成为“参数改革”的样本；法国从90年代以来始终是“坚决不改”或 “改革一动不动”的代表。在欧洲，几乎唯有法国年年改革，屡改屡败；届届政府信誓旦旦，但其结果不是无果而终，不了了之，就是总理为之而下台。这说明，法国此次周日工作立法改革来之不易，意义重大。

两年前，作为中右翼的人民运动联盟的主席，萨科奇之所以能够以53%的支持率战胜左翼的社会党推出的总统候选人罗雅尔，其本质是法国人思变、求变的结果。萨科齐上台伊始，不负众望，提出了拯救法国的“文化革命”口号，有人将之称为“新社会契约”运动，旨在创造“新法国”，与旧法国“彻底决裂”；推动 “多劳多得”，与“大锅饭”决裂；为激发社会活力，萨科奇提出了从公共部门到私人部门，从经济领域到福利制度的一整套改革方案。其中，诸如放松周日休假制度、取消35小时工作制等，是萨科奇既定改革方针的一个部分。

早在2007年萨科奇竞选演说时就曾明确表示：“如果人们愿意周日工作或周日出门购物游玩，或人们在家里能做这些事情，为什么要阻止他们呢？”法国周日工作立法改革成功，是萨科奇上台两年来实行大规模社会改革和福利改革既定方针的延续，是欧洲福利体制改革潮流的一个组成部分，是欧洲20世纪90年代以来“周日工作权”回归的一个必然。

很显然，此次金融危机在客观上不仅帮了马烈先生个人的忙，也帮了人民运动联盟的忙，更是帮了萨科奇的忙。在金融危机这个“外力”的“推动”下，此次周日工作立法改革使法国在长达十几年福利改革的崎岖征途上终于有所突破，迈出了“一小步”。作为欧洲“周日工作权”回归的一个缩影，法国这“一小步”必将载入法国福利改革的史册，使法国融入欧洲改革的潮流之中。

第二，法国周日工作立法改革带来的启示。法国此次周日工作成功立法，是欧洲福利国家继续改革的一个标志，它说明欧洲福利制度和劳动保护的整体改革趋势还在继续着。

欧洲长达几十年的这个“福利逆转”趋势说明，首先，任何福利制度都是一把双刃剑，任何劳动保护制度对劳动力市场都多少具有一定的反作用，过度立法将导致适得其反，欲速不达，与政策制定者的初衷南辕北辙，甚至对国民心态、社会定势、就业失业乃至福利制度自身惯性等很多方面产生深远影响，但这些深层次的东西在立法之初则未必能够一眼看到。

其次，经济繁荣时期和经济危机时期都容易导致福利制度的“增肥改革”和“减肥改革”。欧洲福利制度既源自于经济危机，又发展于经济危机，同时，欧洲福利改革也同样是产生于经济危机，决定于经济危机。因此，无论在经济繁荣时，还是经济危机时，决策者都应十分冷静，而不应头脑发热，应有一个始终不渝的理念追求，而不应受到“一边倒”舆论的左右。在经济繁荣时，“吃光分光”的短视行为是普遍的社会从众心理，尤其法国案例告诉人们，非理性的民粹思潮虽然“吃香”，但长期看却十分有害，人们应该警惕。

再次，经济繁荣时期也好，经济危机时期也罢，他们对福利制度走向的影响都容易出现“走极端”的现象。历史经验证明，“过度增肥”这个极端更容易发生，后果更为可怕，它将积重难返，最终必将导致制度的轮回，欧洲周日工作立法改革就是“福利轮回”的一个典型案例。此次金融危机催生的欧洲福利“减肥”运动与美国正在建立全民医疗制度的“增肥”改革形成反差。欧美的这个对比从一个侧面验证了福利制度“走极端”的害处。

此外，福利刚性是福利制度的一个重要特征，它将形成惯性很强的路径依赖。福利刚性的本质是增肥容易，减肥难，减肥甚至可导致社会动荡。如果没有此次金融危机，法国周日工作立法今天也许不会出台，这个轮回也许至今未能开始。这充分说明，“减肥改革”远比“增肥改革”还要难，这是因为，福利刚性常常会使某个福利项目的“归零改革”要借用金融危机的“外力”助其一臂之力，否则，就会付出沉重的社会代价。

最后，用历史的眼光看，轮回符合规律，轮回是一个必然。福利制度的轮回如同流行色，“假日经济”与“周日工作权回归”的交替轮回具有一定的规律性：是福利制度不同历史阶段的不同表现形式，是不同经济发展阶段对福利制度的不同要求，在一定程度上它体现的是福利制度的周期性。在中国构建福利制度时，要有这样的预见。